Профилактика правонарушений занимает важное место в борьбе с преступностью. Среди профилактических мер есть и такая, как объявление потенциальному правонарушителю официального предостережения. Институт предостережений использовался в советское время и применяется теперь. Но есть ряд особенностей, может быть, не всегда заметных законодателю, которые делают этот институт права, тем не менее, самостоятельным источником правонарушений со стороны самого государства.

Провозглашая установление общественных отношений в сфере профилактики правонарушений, законодатель, вместе с тем, не указывает пределов этих отношений в виде прав и обязанностей сторон. Он опирается, вместо норм административного и уголовного права, на неопределённые им понятия антиобщественных действий или антиобщественного поведения. Дозволенное и недозволенное поведение утрачивает свои определённые общественной моралью и законом границы.

Люди, к которым обращено такое предостережение, становятся стороной, которой государство необоснованно приписывает нарушение законов. В результате попытка государства, чтобы граждане действовали в рамках своих прав и свобод, превращается в нарушение этих прав и свобод как законодателем, так и государственными органами. Профилактика правонарушений приобретает противоположный смысл и значение.

Рассмотрим это на примере Указа ПВС СССР о предостережении 1972 года, утратившего силу в 1991 году, и продолжающего «традиции» этого Указа нового российского закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» 2016 года.

Негласный указ об особых полномочиях КГБ.

25 декабря 1972 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «О применении органами государственной безопасности предостережения в качестве меры профилактического воздействия». Имея специальный гриф «не для печати», этот закон никогда не публиковался в советское время.

Неопубликованные акты государственной власти, предназначенные для публичного применения, по общему правилу, юридической силы не имеют и применяться к гражданам не должны. Однако Указ имел практическое применение. На основании того же Указа уполномоченные им органы государственной власти могли официально формулировать никому не известные составы правонарушений, которые приравнивались к преступлениям, и осуществлять по ним особое производство безо всякого контроля со стороны других государственных органов.

Конечно, в соответствии с двумя Конституциями СССР от 5 декабря 1936 г. и 7 октября 1977 г., высший надзор за соблюдением всеми советскими учреждениями, организациями и гражданами советских законов на территории СССР осуществляла прокуратура. Но в случае с Указом было сделано исключение.

Во-первых, потому, что прокурорский надзор ориентирован на публично применяемое законодательство, содержание которого известно всем. Такое законодательство исключает, что у кого-то будет больше прав, а у кого-то меньше, и что кто-то будет командовать другим как ему захочется.

В основе прокурорского надзора лежит сравнение норм существующего закона с тем, как ведут себя по отношению к этому закону конкретные люди или юридические лица. Только из такого публичного сравнения прокуроры вправе делать вывод, соответствует поведение того или иного лица закону или не соответствует.

Наконец, высший надзор предполагал, что есть и «низший». В рамках своей компетенции, свой надзор за соблюдением законов могут вести и все другие госорганы, общественные организации, юрлица и граждане. Они, в частности, вправе ставить вопросы как о нарушении своих прав, так и о нарушении прав других лиц. Осуществлять же защиту нарушенных прав возможно только в условиях публичного законодательства.

Но в Указе о предостережениях говорилось о вынесении официального предостережения в случае совершения каким-либо гражданином не определённых законом «антиобщественных действий, противоречащих интересам государственной безопасности СССР, если они не влекут уголовной ответственности». Что это за «действия», можно было только догадываться.

Во-вторых, органам госбезопасности, то есть Комитету государственной безопасности СССР и его подразделениям, предлагалось всякий раз самостоятельно и по своему усмотрению определять состав антиобщественных действий. Это также противоречило принципу высшего надзора, осуществляемого прокуратурой.

В-третьих, Указ расширял властные полномочия органов госбезопасности, за что органы госбезопасности не несли никакой ответственности перед прокуратурой, другими советскими госорганами и гражданами.

В-четвёртых, Указ по существу ограничивал гражданские права и свободы советских граждан в той мере, в какой это сочтёт нужным сделать орган госбезопасности.

Таким образом, свободная трактовка «антиобщественных действий, противоречащих интересам государственной безопасности» и одновременно не являющихся ни уголовным, ни административным правонарушением, представляла собой по существу властный произвол, беззаконие. Выносимые гражданам предостережения объявлялись им под роспись, копия акта на руки предостережённому не выдавалась, порядок обжалования установлен не был.

Я убедился в этом на своём примере.

22 апреля 1987 г., в день рождения одного из основателей советского государства В.И. Ленина, сотрудник Управления КГБ СССР по Калужской области подполковник Пупов объявил мне на основании Указа 1972 г. предостережение за написание мною книги «Мы – политзаключённые СССР. Исследование советской уголовной политики». За защитой своих прав я обратился в районный суд Боровского района Калужской области, откуда последовал ответ следующего содержания.

Суд, говорилось в определении суда, не вправе принять к своему производству жалобу на нарушение гражданских прав заявителя органом госбезопасности, поскольку Указ, на основании которого вынесено постановление о предостережении, не опубликован и суду не известен. Заявителем не представлен также документ (копия протокола), подтверждающий вынесение ему предостережения. Суд рассматривает обращения граждан на основе действующего публичного законодательства. Указ частью такого законодательства не является.

Моя жалоба была мне возвращена.

Действия КГБ, совершаемые на основе того же Указа в отношении граждан, с точки зрения закона можно было понимать как самоуправство или хулиганство, но доказать было нельзя. Получалось, что, вместо профилактики правонарушений, закрытый Указ с его неопределённой формулировкой, наоборот, способствовал совершению противоправных действий, но со стороны органов госбезопасности, которые не несли за это никакой ответственности.

Следует учесть и то, что Указ позволял органам госбезопасности творить и свою собственную законность, то есть составлять протоколы и вписывать в них по своему усмотрению антиобщественные действия. Предполагалось, что эти действия, хотя и не запрещены законом, но противоречат интересам государственной безопасности. Составляемые в органах госбезопасности протоколы о предостережении могли быть приобщены к уголовному делу предостережённого как отягчающее его вину обстоятельство в случае привлечения его в дальнейшем к уголовной ответственности. То есть не предусмотренным законом антиобщественным действиям Указ придавал характер уголовно наказуемого деяния. Преступлением становились действия, не предусмотренные в уголовном законе. Это была уже не профилактика правонарушений, а не предусмотренная в уголовном и уголовно-процессуальном законе его изменение в интересах субъектов предостережений.

Бывший сотрудник Пятого управления КГБ СССР полковник Олег Хлобустов по поводу защиты советскими гражданами своих прав от нарушений органами госбезопасности в своей книге утверждает, что протоколы о предостережении граждане могли обжаловать в органы прокуратуры (О. Хлобустов. Госбезопасность от Александра I до Путина. 200 лет тайной войны. М., 2005 г., с. 291). Это не так.

Во-первых, предостережённые не получали на руки копии протокола и поэтому не могли документально подтвердить сам факт объявленного им предостережения и того, что было связано с ним.

Во-вторых, Указ не предусматривал порядка обжалования протокола. Разъяснения гражданину об обжаловании не давались. Таким образом, предусмотренное Конституцией СССР право на защиту от уголовного преследования было нарушено сначала при издании Указа, затем при его применении.

В-третьих, что касается прокуратуры и прокурорского надзора, то издание и применение неопубликованного закона в советское время являлось по меньшей мере формальным нарушением советской Конституции союзного и республиканского уровня, прав и свобод граждан независимо от содержания протоколов о предостережениях, с чем прокуратура ничего не могла поделать.

Согласно ст. 113 Конституции СССР от 12 декабря 1936 г., Генеральный прокурор СССР осуществлял высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями. Но не за законодателем, то есть Верховным Советом СССР и его Президиумом. Прокуратура, по тогдашней Конституции, не могла поставить вопрос о несоответствии Указа ПВС СССР Конституции и законам СССР.

Наконец, в-четвёртых, в органах прокуратуры находились подразделения, ведавшие надзором за дознанием и следствием в органах госбезопасности. Поэтому советские прокуроры не только знали о том, что органы КГБ применяют в отношении советских граждан неопубликованный закон о предостережении, но и становились косвенными соучастниками этих действий, так как органы госбезопасности, согласно Указу, информировали прокуроров о своих протоколах о предостережении.

О. Хлобустов не приводит в своей книге ни одного примера, когда прокуратура вмешалась бы в действия госбезопасности и не объясняет, каким вообще образом она могла бы это сделать. Орган госбезопасности, согласно Указу, лишь уведомлял прокурора о протоколе с предостережением. Процедуры обжалования, пересмотра или отмены протокола Указ не предусматривал. Таковы были тогда правила, как пишет О. Хлобустов, «тайной войны» госбезопасности со своим народом.

Вот полный текст этого Указа, опубликованный в послесоветское время в интернете:

Президиум Верховного Совета СССР.

УКАЗ

От 25 декабря 1972 г. № 3707-VIII

О применении органами государственной безопасности предостережения в качестве меры профилактического воздействия.

Президиум Верховного Совета СССР постановляет:

Установить, что лицу, совершившему антиобщественные действия, противоречащие интересам государственной безопасности СССР, если они не влекут уголовной ответственности, органами государственной безопасности может быть сделано официальное предостережение о недопустимости такого рода действий с последующим уведомлением прокурора.

Для объявления предостережения это лицо вызывается органом государственной безопасности, а в случае неявки может быть подвергнуто приводу.

Если лицо, которому было объявлено предостережение, совершит преступление, наносящее ущерб интересам государственной безопасности, протокол о сделанном ему предостережении приобщается к уголовному делу.

Председатель Президиума Верховного Совета СССР Н. Подгорный.

Секретарь Президиума Верховного Совета СССР М. Георгадзе.

Указ о предостережениях утратил юридическую силу в 1991 году, после того, как вновь образованный Комитет конституционного надзора СССР в декабре 1990 г. предложил государственным органам опубликовать в трёхмесячный срок все ранее не опубликованные государственные акты. По истечении установленного срока Указ 1972 г. о предостережении опубликован не был и он перестал быть законом.

Субъектов предостережений становится больше.

В послесоветское время, в 1999 году, в закон «О прокуратуре Российской Федерации» была введена статья 25.1 «Предостережение о недопустимости нарушения закона». Эта статья применяется к должностным лицам. Неисполнение требований прокурора, изложенных в постановлении о предостережении, обеспечивается применением ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях. При этом действия прокурора могут быть обжалованы в суде.

Продолжает «традиции» канувшего в Лету Указа 1972 г. вступивший 22 сентября 2016 г. в силу новый закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Объектом действия данного закона являются физические лица – рядовые граждане.

Статья 17 указанного закона даёт органам госбезопасности, а также прокуратуры, следственных органов и органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы и иным госорганам право объявлять официальное предостережение гражданам о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения.

Как помним, в Указе 1972 г. были «антиобщественные действия», а в законе 2016 г. – «антиобщественное поведение» и с таким же не определённым в законе содержанием. Однако в процесс «профилактики правонарушений», как видим, вовлечён значительно больший круг государственных органов, в том числе и прокуратура… Представляете, сколько дров может наломать эта компания! Как говаривали в СССР, «пятилетка за четыре года». Не больше.

Как и в случае с тем же Указом, общественные отношения в области профилактики правонарушений здесь имеют не определённое содержания. Под антиобщественным поведением, в условиях его неопределённости, можно понимать всё, что угодно субъекту профилактики. Объект профилактики – гражданин, по новому закону вправе обжаловать вынесенное ему предостережение, в том числе в суде. Судам придётся заново осмысливать, подпадает ли поведение гражданина под определение «антиобщественного», которому на самом деле нет определения в законе, или не подпадает. Допустил гражданин антиобщественное поведение или не допустил?! И всё это будет гаданием на кофейной гуще.

Обратимся к тексту нового закона.

Под правонарушениями в нём понимается административное или уголовное правонарушение. Под условиями для совершения правонарушений – начало совершения указанных правонарушений. Под антиобщественным поведением – действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц, не влекущие за собой административной или уголовной ответственности.

Закон 2016 г. не поясняет, какие именно нормы поведения и морали, какие права и законные интересы других лиц могут быть нарушены антиобщественным поведением гражданина, а какие нет. Вместе с тем, понятно, что нарушение прав и законных интересов граждан, общепринятых норм поведения и морали должно быть в рамках действующего законодательства отнесено или к административному, или к уголовному правонарушению. Но нам предлагают довольствоваться смутным понятием «антиобщественное поведение» и то ли прибавлять к нему вышеперечисленные нарушения норм поведения и морали, то ли не прибавлять. Прибавили – получили предостережение и почти уголовное деяние. Не прибавили, значит, можно продолжать благоденствовать в том же духе. Пока не прибавят.

Но ведь это та же попытка изменить содержание уголовного и административного законодательства, как это было в случае с Указом 1972 г., скажете вы? Совершенно верно. Абсолютно тот же подход! «Вот тебе, бабушка, и Юрьев день!» Только, кроме госбезопасности, желающих переписать содержание законов в так сказать профилактических целях теперь стало намного больше. Как говорил И. Сталин, правда, в отношении успехов народного хозяйства, «жить стало лучше, жить стало веселее».

Вернёмся к закону 2016 года.

Регулируемая им сфера профилактики правонарушений позволяет государственным органам рассматривать начатое и неоконченное административное или уголовное правонарушение как относящееся к сфере профилактики и не привлекать виновного к административной или уголовной ответственности, вынося ему только предостережение. В этом можно видеть как элемент проявления гуманности, так и возможность для госоргана не привлекать виновного к ответственности по каким-то иным причинам, в том числе коррупционного характера.

Что же касается приравниваемого к правонарушению антиобщественного поведения, то, в силу неопределённого содержания такого поведения в законе, говорить о профилактике антиобщественного поведения, с нашей точки зрения, нет законных оснований. Предупреждать можно только то, чего закон не допускает. Правонарушения под названием «антиобщественное поведение» в законе нет. Поэтому предупреждать, вести профилактику здесь абсолютно нечему. Кроме измышлений, выдаваемых за профилактику.

В законе 2016 года предостережения отнесены в 20-ю статью под названием «Объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения». Она гласит:

«1. Официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения объявляется лицу, в отношении которого применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений, при отсутствии оснований для привлечения его к уголовной или административной ответственности и содержит обязательное для исполнения требование о недопустимости таких действий либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения.»

В части 2-й говорится, что каждый субъект профилактики сам устанавливает порядок и форму вынесения предостережения.

«3. В случае неисполнения требования, изложенного в официальном предостережении (предостережении) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.»

Не дав определения понятию «антиобщественное поведение» и одновременно установив за него ответственность по закону 2016 года, законодатель, по нашему мнению, нарушил принцип правовой определённости и ввёл для граждан неизвестные и не соответствующие действующему законодательству обязанности, ограничил их гражданские права действиями субъектов так называемой «профилактики». В результате ни один гражданин не свободен от того, что его поведение в псевдо профилактических целях может быть официально признано антиобщественным.

Ещё раз обратите внимание на то, что в данном законе правом признавать поведение граждан антиобщественным наделена даже прокуратура – орган надзора за соблюдением законов, что само по себе представляется недопустимым. К числу субъектов профилактики отнесены, помимо госорганов, и органы местного самоуправления. Такой размах противостояния между обществом и государством Указу 1972 года и не снился!

О каком «приоритете прав и законных интересов человека и гражданина при осуществлении профилактики правонарушений» и «законности» сказано в законе 2016 года, если приравнивание правонарушений к их отсутствию это и есть прямое нарушение установленных законом норм поведения и морали, прав и законных интересов граждан их государством?!

Обращает на себя внимание и отсутствие единого порядка объявления предостережений: каждый из госорганов решает этот вопрос самостоятельно. Учитывая также, что они же самостоятельно решают, что является антиобщественным поведением, а что не является, можно прийти к выводу, что новый закон наделяет субъекты так называемой профилактики неограниченными правами.

Увеличив число субъектов так называемой профилактики правонарушений, государство наделило их правом выстраивать односторонние общественные отношения, в которых госорган будет всегда прав, а гражданин всегда виноват. Такой государственной политикой роль правосознания в обществе, его морали принижается. Поэтому такая политика вряд ли может сочетаться с профилактикой правонарушений.

Ведомственные интересы выше общественных.

За смутными, малопонятными человеку формулировками «антиобщественные действия, антиобщественное поведение» стоят ведомственные, а не общественные или государственные интересы. Я покажу это на своём примере.

После объявления мне официального предостережения за книгу в 1987 году я не переставал требовать от КГБ возвращения её мне. Когда в 1991 году Указ 1972 года утратил юридическую силу по причине не опубликования его в открытой печати, то вскоре я получил от тогда ещё советской госбезопасности заверенную выписку о сожжении книги.

В архиве госбезопасности четыре тома книги значились под номером 522. Именно этот номер был в акте об уничтожении. Акт об уничтожении был подписан начальником УКГБ по Калужской области генерал-майором Н.А. Иудиным.

Однако уничтожение рукописи состоялось уже после того, как Указ утратил свою силу. Действие объявленного мне предостережения на книгу в момент её уничтожения не распространялось. Её надо было вернуть законному владельцу, а не уничтожать.

Так как поступивший документ утверждал, что монография уничтожена, то я считал, что орган госбезопасности, не будучи вправе уничтожить сочинение, нанёс мне ущерб, и в 1992 году обратился с исковым заявлением в суд Московского района города Калуги по месту нахождения областного Управления тогда уже Министерства безопасности РФ.

Предъявлялся иск о возмещении причинённого вреда. Когда суд признал меня истцом, из того же органа госбезопасности мне пришло письмо с удивительным содержанием. Мне предлагалось получить рукопись, которая, согласно акту, была сожжена в 1991 году. И действительно: приехав в Калугу, я получил от госбезопасности свою книгу в полной сохранности и в папках с известным мне уже номером 522.

Служба госбезопасности не захотела быть ответчиком в суде и решила, даже вопреки своему акту об уничтожении, вернуть то, что она на самом деле продолжала хранить.

Сколько ещё различных рукописей, сочинений может находиться в тех же архивах якобы в целях государственной безопасности.

Михаил Малинин. 

Дизайн :
Яндекс.Метрика